我国耕地的重心正由“湿热”的东南向“温干”的西北转移，耕地“非农化”较难遏制，耕地“非粮化”趋势增强。面对耕地保护的新老问题，有必要讨论耕地保护的本质是什么，如何保证全面小康社会的粮食安全。

耕地产能决定于耕地的数量、质量和生产投入

      耕地的农产品生产能力（简称耕地产能），既取决于支持农作物生长的环境要素，即气候、地形、土壤；也取决于农业生产投入，这种投入既包括人类进行灌溉、排水、道路以及田块平整等农田建设后固化在耕地上的农田基础设施，也包括日常田间管理投入的籽种、化肥、农药、灌溉水和劳动。前者决定了耕地的自然质量，后者决定了耕地的人工质量，两者共同构成了耕地质量。当我们谈耕地质量时，不能把耕地的人工质量排除在外。全国农用地质量分等工作中，自然质量等的评价指标就包括了人工质量指标，如灌溉条件和排水条件。

      对于一块耕地来说，可实现的产能是指在当前农业技术水平下耕地生产农产品的能力，是以单位面积耕地所能生产的农产品数量来度量，如耕地种植粮食就以每亩产多少千克粮食（千克/亩）表示。这里的“当前农业技术水平”是指使用当前最优作物品种和与栽培该品种相适宜的灌水、施肥、喷洒农药和耕作等田间管理措施。但在现实生产中，受农产品机会成本或农业比较效益的影响，人们未必会使用最优作物品种（一般优良作物品种的价格比常规品种高），也未必能采取实现耕地产能的灌水、施肥、喷洒农药和耕作等田间管理措施。因此，实际单产往往低于可实现产能。

      对于一个区域来说，其耕地产能取决于这个区域全部耕地的产能，也取决于这个区域耕地的数量与质量。但是，并非全部耕地都用于粮食生产，其中有些耕地用于种植蔬菜、棉花、油料等农作物。粮棉油菜瓜果等各类农作物的种植面积比例在农业领域被称为种植业结构。农民根据市场需求/价格情况会经常自发地调整种植业结构，农业（农村）主管部门也会为了“米袋子”“菜篮子”或农民增收，通过政策或经济手段调整种植业结构。因此，一个区域的粮食现实总产量是低于区域耕地总产能的，而且区域耕地粮食现实总产量是在变化的。换一个角度讲，因为种植业结构调整，耕地改种了棉花、蔬菜等，只要决定耕地产能的光温水土和农田基础设施等条件没有改变，其产能就不会变化，或者说，粮食产能并没有变。

      当然，粮食实际产量的变化也并非全部是由于种植业结构调整造成的，洪灾、旱灾、冻害等气象灾害也会造成粮食产量的变化。高标准农田建设就是为了提高耕地抗御气象灾害的能力。

      因此，笔者以为，耕地保护的本质应该是保护一定数量与质量的耕地。只要有一定数量与质量的耕地来保证产能，就可满足全国人民在一定膳食水平下的需求，无论当年现实产量如何，我们就会有底气，就不会因为气象灾害减产或国际贸易变化而乱了阵脚。

耕地产能保护的重点是质量保护即生态保护

      我国高质量的耕地占比并不多。优质耕地是气候条件、地形条件、土壤条件和田间基础设施等均优越的耕地，是多宜性的耕地，可以满足多种农作物的生长需求。首先，积温决定了耕地的光温生产潜力（积温决定了作物熟制），是耕地产能的“天花板”。我国从北向南，作物熟制可以划分为一年一熟区、一年两熟区和一年三熟区，从北向南作物的光温生产潜力越来越大。其次，在光温生产潜力基础上，降水又决定了作物的气候生产潜力。有的地区光温满足作物生长，但气候干旱，也不能实现光温生产潜力。再次，地形条件也很重要，其影响降水的再分配，影响田块的大小和平整度，进而影响劳动生产率。现在很多山区耕地撂荒，就是因为地块畸零狭小，不能机械化耕种。最后，土壤条件影响作物的扎根立地条件和保蓄与供给水分养分的能力，而灌溉、排水条件决定了耕地是不是旱涝保收。

      我国地域广阔，自然条件千差万别，农田基础设施建设水平不一。因此，由光温水土等条件决定的耕地质量存在着显著的区域性差异。耕地保护就是要保护优质耕地，即：在宏观尺度上，应优先保护位于湿热气候地区的耕地，那里可以实现一年多熟，而且天然降水的保证率高；在中观尺度上，应优先保护位于平原、坪坝地区的耕地，这里的耕地水土条件好、集中连片，可以实现大田粮食作物的机械化耕种；在微观尺度上，应优先保护对耕地产能及其稳定性影响较大的灌排等农田基础设施齐全的耕地。要将这些优质耕地纳入永久基本农田保护区。

      优质耕地不但产能高，其生态条件也较好。因为优质耕地水土流失和退化的风险低，只要采取可持续的田间管理措施，也不会产生面源污染等问题。而中低产田不但产能低，且存在着水土流失和退化的风险，易造成河流、湖泊和地下水的富营养化等环境污染问题。因此，保护优质耕地和改造中低产田或高标准农田建设，也是生态建设。

      而对于质量非常低劣的耕地，如坡度大（往往也土层薄）的耕地，最好将其退耕还林还草，因为其不但产能低，生态条件也差。笔者认为，进入生态文明时代，不能开垦那些自然禀赋差、开垦后有退化或生态风险的土地，而要把耕地保护的重点放在保护现有优质耕地和改造中低产田与建设高标准农田上。同时，通过提高现有耕地质量来提高区域耕地总产能，这样就可以不开垦或少开垦其他土地，甚至退耕部分有退化或生态风险的耕地，也就保护了生态。

要将良田纳入永久基本农田保护

      近些年来，我国种植业结构调整加速，综合比较效益后，一些平原区的耕地也被种植了果树。这些果园原本就是优质耕地，且在种植果树后，由于施用肥料特别是有机肥较大田作物多，其土壤肥力还是提升了的。因此，笔者认为，国土空间规划可将平原区“二调”时为耕地、“三调”时为果园的农田纳入永久基本农田保护，在规划期末复耕为耕地；如果需要，甚至可将“二调”和“三调”都为果园的平原区农田，在规划期末调整为耕地。这样可以让“地平、连片、土沃、水好”的平原区进行大田粮食作物的机械化生产。但最好不要将山区的果园调整为耕地，因为山区不适宜机械化耕种，却适宜劳动力密集的果树种植。这样既可满足小康生活水平下人民对瓜果等“副食”的需求，也可增加山区农民收入。

      综上，耕地保护的本质是保护耕地的产能。农业生产中，受机会成本和比较效益的影响，或受政策的影响，现实粮食产量处在不断变化之中。但只要耕地的产能在，就会做到“地里存粮，心中不慌”，这就是藏粮于地的内涵。耕地保护的重点是保护良田，并通过改造中低产田和建设高标准农田提升耕地的产能。