生态碳汇（以下简称“碳汇”）被公认为应对气候变化的自然解决方案。不少人认为，我国不少地区森林覆盖率高、蓄积量多、碳储量和碳汇量都很大，应当能“卖高价”。但实际上，根据国际、 国内碳市场现有的制度设计和交易规则，我国绝大多数碳汇都无法交易，碳汇这一典型生态产品的经济价值难以充分显现，在一定程度上影响了绿水青山向金山银山的转化。

生态系统碳汇市场基本情况

在现有的交易机制下，碳汇交易依附于碳排放权交易，碳汇只能在碳排放权强制履约市场或自愿减排市场中“二选一”进行交易。碳排放权市场有很多分类，其中最重要的一种，是根据交易动机以及建立的法律基础（国际公约或国内有关法律法规），分为强制履约市场和自愿减排市场（以下分别简称“强制市场”和“自愿市场”）。其中，强制市场是指有强制减排任务的主体为了完成法定义务，以强制减排配额（碳排放许可）或经过核证的减排量为主要交易客体的市场。如果强制减排主体没有完成减排任务，对差额部分必须购买排放配额或减排量予以抵消，否则将面临高额罚款。而自愿市场是指没有强制减排任务的主体为了完成自愿设定的碳中和目标，以各种形式的减排量为主要交易客体的市场。由于没有强制减排任务，不减排也没有处罚，因此完全是自愿购买。现阶段所有已交易的碳汇都可视为“减排量”的一种，由强制履约主体或自愿减排主体购买。可以说，目前尚不存在独立于碳排放权市场的“碳汇市场”，所有的碳汇交易都需要在碳排放权市场的制度框架下进行。

强制市场对可纳入交易的碳汇要求极严、门槛较高，绝大多数碳汇因无法满足“额外性”的要求，无法成为合格的“商品”，这导致供给不足，交易量很小。在实践中，近十年已交易的碳汇量只占年度碳排放配额的千分之二，不到年度碳汇量的千分之一。碳汇交易起源于《京都议定书》所确定的清洁发展机制（CDM），属于强制履约机制的一种，其中最重要的制度设计就是“额外性”。其核心是：只有人为活动带来的符合相应方法学要求的“增量碳汇”才能进行交易；如不采取任何额外的措施（如新造林或进行森林更新），现有的生态系统所产生的碳汇都不具有额外性，可称之为“存量碳汇”，不能被纳入交易。为确保额外性，有关部门设计了至少三道关卡：严格的方法学（如项目土地权属清晰、达到一定面积、追溯期较短等）、严格的方法学审批程序、严格审核项目及项目减排量。 

根据《气候变化第三次国家信息通报》，2014年我国林地、草地、农田、湿地等生态系统碳汇为11.51 亿吨二氧化碳当量，但其中 99.90% 都是存量碳汇，不符合额外性的要求，无法被纳入强制市场进行交易。国家发展和改革委员会 2011 年在北京、天津、上海、重庆、广东、湖北、深圳等 8 省市（2016年增加了福建）启动了碳排放权交易时段。从我国碳市场实际交易量看，截至 2020 年年底，各试点省市碳排放配额现货交易量 4.45 亿吨，国家核证自愿减排量（CCER）累计交易 2.68 亿吨。其中，实际签发可上市交易的生态碳汇（以林业碳汇为主）只有 3 个项目 82.81 万吨，只占 CCER 减排量的0.31%，占配额市场的 0.19%，不到我国年碳汇量的 0.10%。

自愿市场对可纳入交易的碳汇要求相对宽松，但由于缺乏交易的强制性，仅靠团体或个人自愿购买，需求不足，实际交易量也很小。自愿市场起源于一些团体或个人为自愿抵消其温室气体排放而购买减排量的行为。由于完全是自发自愿行为，交易主体既可交易完全符合额外性要求的碳汇，也可购买那些不完全符合额外性要求或要求相对宽松的碳汇，甚至是完全不考虑额外性要求的碳汇。

在我国自愿市场实践中，碳交易往往与精准扶贫、乡村振兴等政策落地实施相结合。如贵州“单株碳汇精准扶贫机制”、福建顺昌“一元碳汇”、福建三明“碳票”、浙江安吉竹林碳汇收储等。但交易规模普遍较小，如：福建顺昌的“一元碳汇”，截至 2022 年 6 月底已有 9336 人次认购了碳汇量，但认购额只有 62.07 万元，人均不到百元；浙江安吉首批收储的碳汇交易额也只有 108 万元。这些项目的公益、示范作用远大于实际的减排、固碳效果。

当前碳汇交易存在的主要问题

地方视角：生态优势地区的大量碳汇存量无法进入市场，不能很好地实现“绿水青山”向“金山银山”的转化。我国许多生态优势地区往往同时也是经济发展相对落后地区。但在现有的碳市场框架下，这些地区高额的碳储量、碳汇量都无法被纳入交易体系，既难以满足额外性的要求，在强制市场“不能卖”，也缺乏有效的制度设计，在自愿市场“没人买”，生态产品价值实现的制度供给瓶颈十分突出。如，福建省三明市的森林覆盖率高达78.73%，每年仅森林碳汇量就可达 1170 万吨，但2021 年度实际交易的碳票仅 1 万余吨。

全国视角：全国强制市场中的碳汇交易至今尚未恢复，自愿市场的交易则存在地方分割的情况，流通性差，尚未形成全国统一的市场。从强制市场看，我国 CCER 市场始于 2012 年 3 月，其中包含全国强制市场下的碳汇交易。2014 年，国家发展改革委发布的《碳排放权交易管理暂行办法》进一步明确，重点排放单位可按照有关规定，使用CCER 抵消其部分经确认的碳排放量。2017 年，相关主管部门暂停了 CCER 的备案与签发，只有少量存量项目可以交易。从自愿市场看，现有交易多以民间、地方交易为主，可分为两类：一类是“地区内交易”，主要依赖于国内一些市、县政府主导下建立的交易机制，以本地企事业单位、个人购买本地碳汇为主，缺点是各地的碳汇大多难以互认，鲜有跨地区购买的案例；另一类是“跨地区交易”，由于半官方半民间性质的 CCER 被暂停，目前跨地区的自愿交易只能依赖于一些国际非政府组织建立的第三方交易机制，如 VCS（国际核证减排标准）、GS（黄金标准）、ACP（美国碳注册）、CAR（气候行动储备）等。

企业视角：碳价低、开发成本高，金融化程度偏低，投融资能力弱，不利于鼓励社会资本投入。目前我国碳市场中的碳汇价格只有每吨 40~50 元，且与其他减排项目相比，碳汇项目的专业性强、门槛高、周期长，开发成本高，对社会资本投资的吸引力不强。如，江西丰林投资开发公司在赣州、吉安等地开发的林业项目，通过收获松油，每亩每年收入可达 1.50 万元，但开发碳汇每亩每年收益仅40 元，企业仅靠碳汇收益难以盈利。此外，碳汇的金融化程度也较低，融资、担保等功能缺失，投融资能力较弱。

公众视角：公众参与途径有限，个人和机构投资者尚不能参加全国碳交易。绝大多数非重点控排行业的企业、个人、非政府组织、媒体、重大活动赛事主办方等，出于社会责任、品牌声誉、管制预期、投资等多种目的，自发自愿认购碳汇的意愿强烈。如，较为知名的“蚂蚁森林”项目，自 2016 年上线至今 6 年多，累计已有 6 亿人参与。地方试点碳排放交易期间，广东省广州市、深圳市，福建省南平市、三明市等地还开发了一些可以由个人参与的地方性碳普惠项目。但在全国层面，尚无个人或机构投资者参与的机制，也缺乏权威的、全国通行的碳汇产品。

专家视角：一些专家认为，不考虑额外性的碳汇交易无助于实质性减排。额外性问题历来是碳汇项目能否被纳入交易最受关注和最具争议的焦点之一。不少业内专家对于部分自愿市场中不考虑额外性的存量碳汇交易存有质疑，一定程度影响了决策，制约了自愿市场的发展。笔者认为，对于强制市场，其设计初衷首先是确保实现减排目标。因此，为确保交易双方在交易前后总的排放量相等而不是增加，有必要坚持额外性的准则。但对于自愿市场，减排并不是唯一目的，带动公众参与、促进更多资金流向存量碳汇的巩固和保护也同样重要，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《国家温室气体清单指南》也认可存量碳汇对碳排放的抵消作用。为额外性所支付的费用，其实质是为过去已发生的特定增汇行为付费——项目采取的是追溯制，可确保相关资金用于形成碳汇增量；而为存量碳汇所支付的费用，其实质是为过去及未来巩固和保护碳汇的行为付费。针对存量碳汇设计、不考虑额外性的交易机制，虽不会直接导致单个项目或单个区域的碳汇增加，但对提升全社会的生态意识、巩固和提升全国的碳汇量，有明显的正向激励作用，有其合理性和必要性。

管理视角：碳汇交易的顶层设计、调查监测核算、交易平台、配套政策等亟待健全完善。国家层面，生态环境部主管碳排放交易，但其侧重强制履约市场、碳排放配额的交易，对自愿市场、碳汇交易的关注比较有限。《碳排放权交易管理办法（试行）》规定，重点排放单位每年可以使用的国家核证自愿减排量抵消比例不得超过碳排放额的 5%。地方层面，多由林草部门主导建立森林碳汇自愿市场，其他生态系统的碳汇还鲜有涉及。此外，碳汇的调查监测核算认证机制、交易平台、资金和政策支持也亟待完善。需要特别指出的是，由于机构成立较晚，介入相关工作较迟，各级自然资源主管部门在上述各项机制中的作用均尚未得到充分发挥和体现。 

发展碳汇市场的几点思考和建议

总体思路。针对大量存量碳汇在强制市场“不能卖”、在自愿市场“没人买”的情况，在已有工作基础上，以“扩大需求、优化供给”为主要着力点，加大改革力度，激发市场活力，最终实现以交易促保护（保证现有碳汇不降低）、促增量（吸引社会资本投资生态修复、增加森林蓄积量等）、促价值实现（生态优势地区能获得直接的经济利益）。其中，“扩大需求”主要指针对不同购买主体，以创新培育政府市场为重点，同时巩固优化强制市场，大力发展自愿市场，从而形成政府间市场、强制市场、自愿市场 3 个市场互为补充的碳汇市场格局。“优化供给”主要指根据不同市场对碳汇的差别化要求，适用不同的方法学，开发不同的碳汇产品，积极发展与碳排放权市场并行（独立审定核证、独立交易等）、以碳汇为主要交易客体的碳汇市场。

具体设计。第一，扩大碳汇市场需求。明确 3类购买主体，发展 3 个市场。一是针对强制履约主体，巩固优化强制市场。在全国统一碳市场（强制市场）中，单列生态系统碳汇指标，将碳汇作为强制性要求，履约企业购买减排量用于抵消排放时，必须购买一定比例的生态系统碳汇。通过法律法规强有力的约束，形成碳汇生态产品交易的价格机制，向全社会释放“生态有价”的市场信号。二是针对自愿减排主体，大力发展自愿市场。建立全国统一自愿市场（统一核算标准、统一价格体系、统一交易平台），积极引导企业、非政府组织、重大活动赛事主办方、个人购买碳汇。其中，对于政府主导的大型活动，可逐步提出强制性要求。三是针对地方各级政府，探索培育政府间市场。在科学核算各地存量碳汇基值和提升潜力的基础上，按行政区域分解任务。如超额完成或未完成，有关政府可跨行政区交易、转让指标，或购买其他地区的指标。同时，建立专项基金，政府间市场所获得的碳汇收益，必须优先用于生态保护修复、国土绿化等。

第二，优化碳汇生态产品供给。在现有方法学基础上，针对不同需求主体、不同市场，重新构建更有利于促进碳汇交易的方法学体系，将碳汇开发成 3 种产品。一是对应强制市场，建立“碳抵消类碳汇产品”，坚持额外性准则不变，同时积极研究开发新的方法学。如，针对生态保护修复形成的碳汇增量研究制定方法学，探索草原、湿地、海洋碳汇方法学等。二是对应自愿市场，建立“碳中和类碳汇产品”，大力降低方法学门槛，简化计量方法，使得存量碳汇在符合一定条件后也可进入市场。同时，降低认证成本，改申报制为注册制，适当增加审定核证机构，保障必要的供给量。三是对应政府间市场，建立“碳补偿类碳汇产品”，以《国家温室气体清单指南》的核算方法为基础，加快建立统一的核算体系，计算各地区碳汇量。

第三，完善价格形成机制。强制市场的碳汇价格继续与碳排放权配额交易价格挂钩。自愿市场的碳汇价格由政府参考强制市场的碳排放权交易价格的一定比例设定最低限价，鼓励市场交易。政府间市场目前缺乏实践基础，还需试点探索。

第四，完善配套政策。明确交易平台，将强制市场纳入碳排放权交易平台统一交易，同时将自愿市场及政府间市场交易纳入自然资源交易平台或政府公共资源交易平台。加强不同平台的数据融合，避免重复交易，并加强金融支持。

第五，完善监管机制。由自然资源主管部门会同生态环境部门联合发布碳汇方法学、计量监测标准，审核认证核证机构资质，加强行业管理。统一地方标准，形成全国核算标准，一次核证、全国通用。同时，加强相关技术规程研究、基础信息库建设、计量监测体系建设、专业技术人才培养等。

有关工作思考。笔者建议，结合即将出台的“生态系统碳汇能力巩固提升实施方案”，组建碳汇交易工作专班，进一步深化细化上述方案，加快推进相关工作。其中，强制市场方面，应尽快与有关主管部门对接，在 CCER 正式恢复前统筹研究确定相关规则。自愿市场方面，可组织已开展过试点的地区集中研讨，提出建立全国统一的碳汇自愿市场的思路和政策框架，进一步扩大试点或在全国推开。政府间市场方面，尽快研究按省、市两级分解不同地区碳汇任务的可行性，建立健全地区碳汇指标分解方案。在有关主管部门确定各地区碳排放双控目标的同时，同步分解确定各地区碳汇目标。在此基础上，可选择部分具备条件的省份先行开展跨省域或跨地市的政府间交易试点。