城市空间区域化已成为特大城市发展的重要特征。随着“五级三类”国土空间规划体系的确立，跨区域专项规划编制地位和要求进一步明确。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，不同层级、不同地区的专项规划可结合实际，选择编制的类型和精度。这既提高了跨区域专项规划编制的弹性，同时也明确了聚焦区域发展的特色化内容和关键领域。湖北省武汉市围绕都市圈国土空间功能协同面临的问题，提出功能空间协同配置是都市圈空间规划的重点，开展国土空间功能分区研究对优化都市圈功能体系、整合空间资源、促进区域一体化发展等意义重大。

武汉都市圈国土空间功能协同面临的难点

武汉都市圈是湖北省“一极、两区、一高地”国土空间定位中的“高质量发展的重要增长极”。根据2019年的中国都市圈发展报告，武汉都市圈处于成长型发展阶段。目前，紧邻武汉地区同城化发展趋势明显，但国土空间功能网络仍面临挑战。

产业功能网络体系不健全。武汉都市圈内以武汉东湖高新区、经开区等区域为核心，联动葛店开发区、孝感高新区等区域，承建了29个产业园区，承接了武汉市逐步外溢的机械制造、光电子信息、现代物流、大健康等现代产业。但各城市产业园区在产业结构上仍存在较为突出的同构现象，缺乏差异化的产业分工。如，鄂州、黄石、黄冈三市依托花湖机场布局的临空产业，功能有余而协同不足。由于在统一空间范围内缺乏系统化、精细化的产业分工，导致都市圈出现职能定位同质化，产业功能还没有形成整体优势。

区域城镇空间格局待强化。尽管各地市积极谋划临界地区空间协同发展，呈现以武汉为核心，周边城市贴边发展的集聚态势，武汉、鄂州、黄石、黄冈、汉孝等区域在空间上已绵延发展，但部分区域（如武汉与仙天潜、武咸等方向）尚未出现空间一体化和紧密联系的发展格局。各地现阶段国土空间规划缺乏自上而下统一的空间功能语境，这导致了区域重要功能节点不突出、功能布局不均衡等问题。因此，通过统一的功能分区，统筹好城镇功能空间一体化，是推动形成优势互补高质量空间格局的关键。

生态空间与农业农村空间系统性格局有待巩固。武汉都市圈生态空间、农业农村空间及城镇空间比例为5∶3∶2，三类空间资源总体均衡，生态农业本底较好，呈现“东林、中水、西田”的空间格局。区域内水资源占比大约1/7，是都市圈重要的生态资源，也是城乡建设的重要屏障。但从目前各地市生态保护格局来看，仍存在长江、汉江流域生态共保不突出及区域性生态廊道衔接不足等问题，如：“大东湖—道观河—将军山”生态廊道在近汉地区出现破碎；武鄂、汉孝局部地区区域性生态保护与开发利用空间重叠。同时，区域内农业适宜性整体较高，但部分区域也存在规模化农业不够、特色农业不突出等问题。因此，在守住流域安全底线的基础上，亟须在区域范围内进一步巩固建立整体性、特色化的生态和农业空间保护利用格局。

武汉都市圈国土空间功能分区研究的作用

强化功能空间协同联动是落实省级国土空间规划、传导市级国土空间规划、实现特定区域一体化发展的重要抓手。一是《省级国土空间规划编制指南（试行）》（以下简称《省级指南》）对省级国土空间规划编制提出了大量区域协调的要求，强调在省域重点地区协调中，要发挥比较优势，增强不同地区在保障生态安全、粮食安全等方面的功能，明确主体功能定位和管控导向，走合理分工、优化发展的路子。

二是《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《市级指南》）提出，落实主体功能区战略，完善区域协调格局，重点解决生态环境、产业空间等区域协同问题。

三是武汉都市圈在发展过程中面临着国土空间功能协同不足的问题。也正是省级国土空间规划中难以细化、市县级空间规划自身无法协调的区域功能问题，亟须通过在都市圈层面开展针对国土空间功能协同的专项研究进行破解。

建立统一的国土空间功能分区是统筹都市圈各类资源要素，解决好要素协同、空间联动、联合治理的关键。广义的功能分区是指基于不同区域的国土空间开发利用保护功能特征与差异，划分出不同空间单元的过程。本文的武汉城市圈国土空间功能分区，是在国家和省域层面的主体功能区、三条控制线等刚性要求的基础上，为实现“区域—要素”降层级功能传导而提出的作为主导功能特征明显、规模适宜、特色鲜明、协同发展、联动实施的政策分区和功能集聚区，其体现了“多维度目标、强主导功能、全空间覆盖、一体化管理”四个方面的特征。因此，通过建立统一的分区体系，对区域重要功能进行统筹安排，发挥承上启下的作用，有助于进一步支撑细化湖北省国土空间总体规划中的开发保护格局，并指导各地市在市级国土空间总体规划中完善国土空间总体格局，对实现武汉都市圈功能空间一体化具有重要意义（见图1）。

图1  武汉都市圈国土空间功能分区与省、市级国土空间总体规划的关系

武汉都市圈国土空间功能分区的总体思路

武汉都市圈国土空间功能分区将目标导向和问题导向相结合，将主体功能区战略和都市圈空间规划要求相结合，以功能空间布局为主要手段，以功能区实施政策为重要保障，建立了“目标格局—功能空间—配套政策”的研究逻辑。一方面，基于“双评价”的综合分析，自上而下落实省级国土空间规划主体功能区、空间战略等要求；另一方面，从问题导向出发，整合各地市国土空间总体规划，从农业资源共建、生态资源共保和产业功能协同等方面梳理空间协同存在的问题，形成都市圈的总体目标和空间网络。在此基础上，结合各城市目标职能，从分类上，通过政策管控和建设活动相结合，进一步细化省级主体功能区框架下的都市圈功能类型；在空间上，通过结构与要素的双向互动，实现宏观市县级功能板块划定，并细化落实到乡镇级中微观单元；在配套政策上，通过明晰功能区保护利用策略，建立资源共保共建的项目库，实现从方向性支撑到系统性、差异性保障（见图2）。

图2  武汉都市圈国土空间功能分区研究逻辑

武汉都市圈国土空间功能分区研究的主要内容

落实国家和省级战略，突出地方特色，细化区域性功能分区特色化分类。武汉都市圈国土空间功能分区研究衔接《省级指南》确定的主体功能分区和《市级指南》确定的规划分区，结合武汉都市圈在湖北省的核心定位，以及凸显地市核心职能，建立“目标—职能—功能”的路径，形成统一分区基础上区域特色化功能分类体系。

一是农业农村空间和生态空间分别在《省级指南》中提出的农产品主产区、重点生态功能区，以及《市级指南》中提出的乡村发展区、农田保护区、生态保护区和生态控制区的基础上，突出保护与利用相结合，将以上划分为生态保护、生态利用两大类和粮食生产、特色农业两大类。

二是城镇空间在《省级指南》中提出的城市化发展区和《市级指南》中提出的城镇发展区的基础上，落实都市圈先进制造中心、科技创新中心、现代服务中心、交通枢纽中心、文化旅游中心等核心职能，细化产业功能，形成先进制造、一般制造、研发创新、中央服务、综合服务、枢纽物流、特色功能、宜居生活等八类功能分类。

聚焦区域协调和要素管控，探索区域性国土空间布局的路径。该项研究坚持底线思维，以双评价为基础，以“三大空间”和“三条控制线”为区域性国土空间功能分区布局基本框架，建立“区域结构—分区结构和要素—功能分区”布局逻辑，按照农业功能支撑保障、生态功能联通成片、城镇功能集聚成网的原则，强调行政和功能的双向互动，合理划定功能区边界，最终全域共形成307个功能分区。

一是农业农村空间重点结合耕地资源集聚和特色产业分布，在粮食生产分区突出耕地和永久基本农田的保护，鼓励集中连片综合整治为耕地；特色农业分区则是在保护基础上，落实乡村振兴要求，围绕都市圈创意农业、都市农业、优势农业的特色产业分区和特色粮油基地、特色水产养殖基地、特色茶叶基地等重点区域。结合区县、乡镇边界，农业农村空间共划分51个农业类功能分区。

二是生态空间突出生态要素和生态空间结构，在满足湖北省“三江四屏千湖一平原”、武汉都市圈“两江九水，多山湖群”、武汉市“南峰北泽、六轴六楔”的空间保护格局基础上，进一步落实流域治理要求。其中，生态保护分区强化生态保护红线核心要素的空间聚集；生态利用分区是红线外其他重要的生态廊道、生态斑块和生态要素集中的区域，在保护的基础上，适度发展科普教育、康体休闲、文化休闲等新业态。依托生态资源要素管理范围和乡镇界线，生态空间共划分74个生态类功能分区。

三是城镇空间围绕都市圈“圈层+轴带”的功能拓展要求，结合各市国土空间规划分区，依托核心产业要素空间布局，细化都市圈东部大科创产业轴、长江北产业轴，北部大临空产业轴，西部大车都产业轴和南部大健康产业轴，形成系统化、板块化、特色化的轴向功能空间格局。同时，突出“产城融合、站城一体”，结合产业功能区建设、都市圈站城一体化建设以及行政管理界线等要素，城镇空间共划分182个集产业、交通、功能为一体的功能分区。

突出“主体功能”，明晰功能分区保护利用策略。一是农业农村空间中的粮食生产分区以规模化农业生产为主导，加强耕地、永久基本农田保护，鼓励集中连片综合整治。农业农村空间中的特色农业分区突出一二三产业融合发展，以农业生产、农旅休闲为主导，以小城镇和特色小镇为支点，将开发建设与村庄整理、设施配套、农业产业发展相捆绑，形成农田田园化、产业融合化、城乡一体化的功能空间。

二是生态空间中的生态保护分区承担生态维育的核心职能，通过加强生态保护，强化流域综合治理，统筹推进自然资源要素生态修复，适度复合休闲游憩功能。生态空间中的生态利用分区以保护与利用相结合，培育发展生态文旅功能并以湿地、森林等自然公园和郊野公园为载体，将修复利用与配套服务、美丽乡村建设相结合，形成凸显生态魅力的休闲功能空间。

三是城镇空间中的先进制造、研发创新、中央服务、枢纽物流等功能分区承担都市圈核心职能，按照统一规划、成片开发的原则，以功能定业态，推动产业功能区整体建设。

突出共同规划和共同建设，探索区域性国土空间功能分区实施机制。一是为强化保护与发展联动，实现产业功能空间协同以及规划与实施互动，提出区域内各城市协同联动发展指引，分别针对城镇、生态和农业内的共建分区，落实分区的位置边界和功能分类，细化分区产业业态的引导方向。

二是深化国土空间用途管制要求，建立“控制线+功能区+名录”刚弹结合的纵向实施传导体系，刚性落实省级国土空间规划的生态保护红线、永久基本农田等约束性内容，对都市圈区域层面的功能细化、重点功能名录进行弹性引导。以武孝次区域发展轴为例，产业上重点共建孝感临空经济区、汉孝产业园、孝感高新区、新河开发区和汉川经开区六个功能分区，突出临空产业、先进制造业、一般制造业三种产业类型；生态上重点共保双峰山森林公园、观音湖湿地公园、天屿湖—桐木湖江汉旅游区、栗山森林公园及凤凰生态休闲区，突出生态保育、自然观光和文化休闲功能；农业上重点共享孝昌肉禽养殖分区、应城糯稻种植产业分区及汉川水产养殖分区，突出肉禽养殖、糯稻种植和水产养殖现代农业功能。

（作者均供职于湖北省武汉市自然资源保护利用中心）