新《土地管理法》颁布实施后，江苏省南京市开展了新一轮征地补偿安置政策的改革与优化。本文系统梳理了南京市征地补偿安置的理论探索与实践做法，提出了妥善处置征地补偿安置争议、指导村集体制定征地补偿费分配方案、健全农民多元保障机制等对策建议。

本文引用信息

刘洋,高雅,徐玲.南京新一轮征地补偿安置政策的探索与思考[J].中国土地,2024(7):55-57.

自2004年起，江苏省南京市围绕征地制度改革不断探索与实践，在完善征地补偿安置制度、切实保障被征地农民长远生计等方面作出了一些改革。2020年以来，随着新《土地管理法》的颁布实施，集体土地征收领域的法律法规密集调整，并从征收程序到安置方式作出了一系列新的规定。为适应新形势和新要求，南京市坚持以维护农民权益为价值取向，谋划和推进新一轮征地补偿安置政策改革，出台了新的征地补偿安置办法，从严规范征收行为、妥善安置农民群众、提高土地征收工作效率，为实现南京城乡融合发展提供了动力和保障。

南京市新一轮征地补偿安置政策改革的主要内容

为全面贯彻落实国家近年来土地征收领域的重大政策调整，进一步完善安置资格认定方法、补偿费用分配方案、农民权益保障机制等规章制度，南京市从征收程序、资金管理、人员安置等方面进行顶层设计与实践探索，主要做法如下。

完善土地征收程序，推动解决现实问题。一是准确认定公共利益。新《土地管理法》规定，符合公共利益是申请土地征收的必要条件，但未细化认定公共利益情形的具体方式。南京市强化顶层设计，创设了“集体土地征收补偿安置工作联席会议、跟踪审计和阳光公示”三大机制。其中，联席会议是认定公共利益情形的重要载体之一，具体规定可结合用地项目立项文件以及相关用地分类标准、划拨用地目录等，对拟征收土地的具体用地项目是否符合《土地管理法》规定的公共利益情形进行认定。

二是严格规范土地征收程序。南京市重点设计了征收批准前的具体程序，包括拟征收土地公告、土地调查与风险评估、征地补偿安置方案公告与听证、征地补偿登记与协议签订等相关前期工作；同时，结合南京实际，制定了36项参考文本，覆盖了征前及批后实施两个阶段的全部流程。其主要做法如下：明确除法律另有规定外，其他需要公示的事项，公示时间一律不少于5个工作日；为有效降低超期安置风险，逐步实现从“人等房”向“房等人”转变，明确涉及房屋征收且需要使用新增建设用地安置农民的，申请土地征收时需要提供安置房用地预审和选址意见书；细化权证注销要求，明确承包地、宅基地及地上房屋被征收的，补偿安置协议生效后，应有序开展房地一体的注销登记，实现“补偿清、产权明”。

三是创新设计征地补偿安置决定内容。《土地管理法实施条例》（2021年修订）规定，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。因此，征前阶段未达成协议的，在征地批准后，可由区政府下达征地补偿安置决定，强制执行征地补偿，但决定的具体内容及执行程序未做明确。南京市创新提出《征地补偿安置决定书》，其中要求：有关青苗补偿款等现金补偿将足额支付至被征收人；社会保障部分，如被征地农民在征前阶段未对安置补助费是否抵缴社保费用作出选择，将由区政府决定其安置补助费是否抵缴社保费用。

四是优化征地事项调整规则。南京测算，土地征收前期工作一般历时3~6个月，其中征地补偿安置方案公告不得少于30日。实践中，在征前工作完成后、区政府提出征收土地申请前，时常会发生因拟征收土地面积减少、权属变化等导致的补偿安置费用或安置人数须调整的情形。此时，如征前工作完全推倒重来，又将耗时3~6个月，势必影响用地保障效率。针对上述合理的微调情形，南京市新政灵活规定，可通过发布调整公告、重新签订协议等方式，完善土地征收前期工作手续。只此一项，预计可节省至少2个月时间。

规范管理征地补偿安置费用，保障公平合理补偿。一是确定补偿费用筹集方式。征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、社会保障费、房屋以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用等。早在2011年，南京市已按征地区片综合地价筹集土地补偿费和安置补助费，按青苗和其他地上附着物综合补偿价筹集青苗等补偿费，在均衡征地成本、减少抢栽抢种等方面发挥了积极作用。南京市在延续好做法的基础上，对于已安置到位的新征地项目不再要求预存安置补助费，避免资金无效预存，降低了征地主体的资金压力。

二是规范补偿费用归属。南京市将安置补助费的处置权交还给农民，由其自主选择是否用于抵缴社保费用，改变过去安置补助费强制用于抵缴社保费用的做法，体现安置补助费归安置人员所有的法律属性。此外，南京市规定土地补偿费归集体经济组织所有，取消了土地补偿费分配使用方案原有审批环节，明确由农业农村部门督促指导集体经济组织制定分配使用方案并实施，在土地补偿费分配使用上进一步简化流程、提高效率。

三是改革征地补偿调剂金用途。征地补偿调剂金制度在南京市已运转了10年，用于征地补偿费用和被征地农民社保费用的统筹平衡，是同一区片范围内征地成本保持均等的重要制度，承担着征地费用“蓄水池”和“调节器”的作用。本轮改革，南京市在继续保留征地补偿调剂金制度的基础上，强调由各级财政兜底保障征地补偿安置资金。同时，明确征地补偿调剂金只能用于征地补偿费用的统筹平衡，不能用于支付被征地农民社保费用。这一措施将社会保障从安置途径中独立出来，实现了征地补偿与社会保障两项费用的分离运行，保障了农民各项补偿不重、不漏且执行到位。

四是完善撤组剩余土地补偿规则。撤组剩余土地是特定历史时期下的政策产物，以2005年3月4日为界，批复时间在此之前的，权属为国有；批复时间在此之后的，权属为集体。南京市据此规定，批复时间在2005年3月4日之前的，补偿内容为青苗等补偿费；批复时间在2005年3月4日之后的，体现集体所有属性，增发土地补偿费，补偿内容为土地补偿费、青苗等补偿费两项，实现征收土地涉及各类用地的补偿规则全覆盖。

优化被征地农民安置方式，体现“应保尽保”精神。一是按照基准人均土地测算安置名额。基准人均土地是指同一区片范围内的人均集体土地面积。南京市规定，同一区片范围内，不分地类，按“征收土地面积”与“基准人均土地”的“商”确定安置名额，避免因人均土地不同而导致被征地农民个人之间以及集体经济组织之间获得的征地补偿费用产生较大差异，同时也保障了同一区片内征地成本的相对均等。

二是优化安置人员资格要求。南京市本轮改革对安置人员的年龄、户口、现居地等不再作要求，从原有六项规定简化为三项（即享有土地承包经营权、承担农业义务、具备集体经济组织成员身份），体现“应保尽保”原则。同时，规定原则上年满16周岁以上人员全部安置到位后再安置16周岁以下人员，最大化实现安置名额精准发放。

三是放宽安置全部农业人员条件。为最大程度保障被征地农民权益，南京市既有办法已规定村组全部土地被征收的，所有农业人员皆可安置，但受“夹心地”“边角地”影响，全部土地被征收的情况很少发生。近10年来，仅有少数村组享受了安置全部农业人员的待遇。南京市本轮改革参考省内外文件对边、夹角地的定义，将该条款放宽至全部土地被征收或仅剩余面积不足5亩的边、夹角地，经区人民政府集体土地征收补偿安置工作联席会议认定，可安置全部农业人员，全面体现“应保尽保”精神。