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国土空间规划体系构建“后半程”中的“三线”划定问题
来源: 中国土地   发布于:2022-01-13  浏览量:936

   当前,已有15个省份的国土空间规划方案进行了社会公示,其余省份国土空间规划公示版也将陆续发布,全国国土空间规划体系构建进入“后半程”。这是一个关键“节点”和分水岭。首先,它意味着相关规划技术实现了从争辩到融合。经过多年的国土空间规划相关技术探讨与融合,“多规合一”的技术探索已完成了历史使命,规划编制的技术障碍已基本破除,不再是国土空间规划编制的核心难点与问题。其次,它意味着五级三类国土空间规划体系已初见雏形。当前,各层级的国土空间规划方案已基本定型,编制成果均进入准审批环节。高层级规划的综合性与战略性向低层级规划的目标性与实效性的逐级传递基本明确。再次,它意味着“以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”正在转入关键的构建期。构建国土空间开发保护制度是我国未来资源、环境管理的重要遵循和依据,是我国在未来一个时期加快生态文明体制改革、建设“美丽中国”的重要工作内容。在国土空间规划体系构建的“后半程”时期,人口资源环境相均衡,生产空间、生活空间、生态空间三大功能空间科学布局与优化方案基本稳定,构建一套以国土空间开发保护理念为中心,统一的、体系化的法律制度已势在必行。


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“三线”划定的再认识

   “三条控制线”(以下简称“三线”)划定是国土空间规划的重要内容,也是规划技术融合、理念融合、管理融合的核心交汇点,更是调整经济结构、规划产业发展、推动高质量城镇化不可逾越的底线。当前,构建与划定工作相配套的综合性和协同性的管理手段与政策机制,是国土空间规划体系构建“后半程”亟待解决的关键问题。

   生态保护红线。生态红线划定工作启动较早,贯穿此轮国务院机构改革前后,目前其划定任务已基本完成。但仍有很多人对生态红线的认知存在误解,把其理解为“禁区”或“无人区”,任何项目一律叫停,这种“一刀切”的观点有待商榷。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确:“生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求管理……因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等需要调整的,经省级政府组织论证,提出调整方案,经有关部门审核,报国务院批准。”可见,生态保护目标实际上追求的是“人与自然的和谐”,“禁止”针对的是在国土空间开发中禁止进行工业化、城镇化的开发。对于关系国计民生的重大项目或提升生态功能的项目,依据审批允许是可以在生态红线中实施的。

   永久基本农田。后疫情时代,国际粮食市场具有很大的不确定性,所以当前更要深刻理解耕地和永久基本农田保护对国家粮食安全的重大意义。永久基本农田的数量与质量同等重要,但仍有部分市县以单纯提高耕地质量为由,争取核减耕地保有量和永久基本农田保护任务,随意侵占滩涂、湿地、草地等生态用地。这种做法显然是没有深刻理解落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的内涵。

    城镇开发边界。不同于生态红线和永久基本农田这两条底线边界,城镇开发边界属于控制边界,是城镇开发建设允许落地的最大空间边界。城镇开发边界内的城镇空间布局优化,可根据程序调整国土空间用途,但不得突破规划建设用地的规模控制指标和边界,所以,城镇开发边界是“刚性”与“弹性”边界的融合体。然而,在进行城镇开发边界试划过程中,一些地方仍存在“摊大饼”式的粗放发展思维,尤其在自然资源部下发《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》后,对“划定城镇开发边界不预设比例,不与城镇建设用地规模指标挂钩”这一提法有明显误解,将城镇开发边界在行政辖区内大范围铺开,造成生态红线区和永久基本农田“开天窗”过于频繁,致使农业空间和生态空间分割细碎,让城镇开发边界划定失去了推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式的作用,也失去了此轮城镇开发边界划定的意义。

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“三线”划定的关键问题

    生态红线划定的“准确性”问题。生态红线具有双重属性,即“保护”与“供给”。“保护”属性是保护重要生态空间的生态功能不降低和保障生态安全,“供给”属性是为人类提供更加丰富和高品质的生态产品。实际工作中,既不可因城镇发展和农业种养而主动舍弃生态功能区的边界控制,也不应该“为划而划”。如:有些市县为了追求城镇发展空间,以行政手段干扰生态红线的划定、对于生态红线的调整过于随意、主观削减生态功能区规模等;也有的市县在本地区无重要生态功能区的情况下而强行划定生态红线。因此,在生态红线划定与评估调整过程当中,要依照统一、严格的技术规范,科学评估、实事求是,既给地方预留适度发展空间,与生产生活空间不交叉、不重叠,同时避免过于细碎,又让生态红线内的生态功能性和规模性得到充分发挥。

   永久基本农田的核实整改补足问题。生态红线划定基本完成后,永久基本农田和城镇开发边界划定成为当前国土空间规划编制的攻坚任务。实际工作中,永久基本农田存在划定不实、补充不足、非法占用、执法不严、查处不力等问题,致使一些经济发达地区的永久基本农田任务“倒挂”:即在核实整改补足中,难以在自己辖区内平衡,寄希望于上级核减永久基本农田保护任务。如果只给任务“倒挂”地区核减保护任务,实际上就是额外增加了耕地和永久基本农田保护较好地区的任务。笔者建议,耕地后备资源不足地区可以“异地代保”(类似转移支付)的方式解决这一问题。

   城镇开发边界的规模问题。划定城镇开发边界到底应不应该预设比例、是否与城镇建设用地规模指标挂钩,是当前各层级国土空间规划编制中普遍关注的问题。“三线”中,生态红线和永久基本农田是底线控制,规划期内必须保足、保够,而城镇开发边界是上限控制,规划期内不能突破。若没有预设比例和指标控制,如何体现“三线”的底线作用?因此,笔者认为,城镇开发边界划定需要预设比例和指标控制,这既能防止地方盲目扩大城镇开发范围和规模,又便于对“三线”划定的实施效果进行评估。当然,预设比例和指标控制要因地制宜,符合当地社会经济发展规律和城市发展特点,如开发比例可按城市规模或经济发展程度区分等。

    “三线”统筹协调问题。为保障生态功能区的系统性和完整性,以及永久基本农田的规模性和稳定性,促进“三线”范围内的各类国土空间均能发挥各自效益,城镇开发边界划定一般条件下要优先避让生态红线和永久基本农田。在“三线”统筹协调过程中,城镇开发边界划定可按相对集中集约、形态规整的原则,对边界进行调整,对于确实无法调整的零散分布生态红线和永久基本农田,可以“开天窗”的形式进行管制,但不宜出现过多“锯齿”“镂空”和破碎等现象。

   土地调控指标的再认识。原土地利用规划中的土地调控指标包括总量指标、增量指标和效率指标三大类,按性质又可分为约束性指标和预期性指标两类,而约束性指标又是最核心的调控指标。国土空间规划体系中的“五级三类”逐级传导,是自上而下覆盖国土空间的约束性要求和引导性内容,其中土地调控指标又是传导的核心内容之一。要做到每一层级都能对国家意志有所呼应和保障,统筹经济社会与土地利用协调发展,运用具有质量和数量约束的土地调控指标不可或缺。

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相关政策建议

   统筹“三线”划定技术规程。笔者建议,统筹“三线”划定原则、规则和技术方法,强化对“三线”数据的审查和审核,将“三线”纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台,形成一张底图,实现部门信息共享,实行严格管控,构建国土空间新规则。

    加速自上而下的指标分解与传导。国土空间调控指标是逐级传导的核心内容之一。当前,无论是各层级国土空间规划公示版还是其余正在编制中的国土空间规划方案,均缺少明确的指标分解内容。因此,笔者建议,明确各层级国土空间调控指标并加以分解,尽快完善国土空间规划的传导体系内容,自上而下逐级传导国土空间的约束性要求和引导性内容,构建国土空间新秩序。

构建规划编制审批体系。国土空间规划体系包含编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系等。其中,编审体系是关乎规划有无的关键。笔者建议,应尽快确定各层级国土空间规划在目标定位、底线约束、控制性指标等方面的控制性审查内容,简政放权,压缩审批时间,提高规划行政审批效率,解决当前“规划到期,无规可依”的问题。(作者分别就职于自然资源部人力资源开发中心和首都经济贸易大学)

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